基层司法行政机关在完善律师管理体制的作用

我国的律师制度从五十年代开始，中间由于客观原因停止，在十一届三中全会逐渐恢复时候，从主要从事刑事辩护到如今的律师业务涉及各个领域，从清一色的国办所到合伙、合作以及个人所，律师的称谓从国家的法律工作者到为社会提供法律服务的法律工作者，一系列的改革始终没有停止过。１９９６年５月，《中华人民共和国律师法》正式颁布,自此，具有中国特色的社会主义律师制度的基本框架初步形成，中国的律师事业得到迅猛发展，律师和律师事务所在许多大中城市也步入专业化、规模化的发展道路。纵观律师行业的发展，基层律师和律师事务所由于大多处在区县一级，摆在我们面前一个非常现实的问题是如何加强对基层律师和律师事务所的管理，使律师和律师事务所健康有序的发展。

《律师法》第一章第四条规定：国务院司法行政部门依照本法对律师、律师事务所、律师协会进行监督、指导。有学者认为，按照这条规定，司法行政机关在行政上应当仅仅是“宏观管理”，不应涉及直接管理。而根据这个条款，基层司法行政机关在律师进行行业管理后，出现了两个倾向，一是律师以及律师事务所认为完全摆脱了司法行政机关束缚，司法行政机关已经无权过问律师以及律师事务所的事务；二是基层司法机关对律师及律师事务所的工作不闻不问，认为律师工作已经全部转向了行业内部管理。

现阶段我国实行律师管理确实是在司法行政部门监督指导下的行业管理体制，但从本质上来说我国并没有实现完全的行业管理，这是同国外完善的行业管理比较得出来的结论。也就是说现行律师管理体制是司法行政机关监督指导与律师行业协会管理相结合的律师管理体制。这种管理体制习惯上被称之为“两结合的管理体制”。根据律师法规定，律师协会的职责是相当有限的：1．保障律师依法执业，维护律师的合法权益；2．总结和交流律师工作经验；3．组织律师业务培训；4．进行律师职业道德和执业纪律的教育：检查和监督；5．组织律师开展对外交流；6．调解律师执业活动中发生的执业纠纷；7．法律规定的其他职责。另外律师协会还可以按照章程对律师给予奖励或处分。从与完全实现行业管理的律师协会负有的职责相比来看，律师协会在上述所论及的权力上还是很苍白的。这种行业管理与之行政管理在力度上差距较大，律师协会的权力并没有完全地体现出来，比如资格管理权、执业注册权、纪 律惩戒权等都由行政部门行使，各专业委员会的职能作用发挥的也不大。从实践来看，目前律师协会因自身机制尚不完善，要做到彻底自治还存在诸多困难，司法行政机关还要在相当长的时期内发挥作用，现行的两结合体制，正处于进一步完善之中，从现阶段我国的国情出发，行业自律组织的建立和职能作用的发挥离不开司法行政机关的强力推进，各级司法行政机关应当加快观念和职能的转变，积极推动和支持律师协会行业自律体系的建立。行业协会自身具有两重性，一方面它是管理者，另一方面，它又是维护自身利益的代表者，从维护自身利益的角度出发，行业协会的行业行为会不可避免地与公众和社会利益发生某些冲突，这在实践中是显而易见的。因此行政机关代表国家依法对行业协会进行监督和指导是完全必要和不可或缺的。律师协会实行行业管理所缺乏的权力仍然只能由行政机关赋予，真正使律师行业走向自治只能逐步完善而实现。

在现阶段，基层司法行政部门服务性行政管理职能上作用又显不足。这突出表现在司法行政机关在对律师业赖以存在的法律服务市场的管理和整合职能还没有充分发挥。司法行政机关应突出宏观管理职能，按照“管宏观、管政策、管协调”的原则，主要负责研究制定律师行业的发展政策，在层面上协调改善律师执业环境，完善法律服务体系，监督指导律师协会以及律师事务所工作等，对辖区内律师事务所和律师的日常监管，协调相关部门改善律师执业环境等基础性行政管理工作。在现阶段，法制建设处于逐步完善时期，特别在基层，虽然法律赋予了律师较宽松的律师职业环境，但相关的部门凭着内部规定或者惯例限制律师的权利仍然普遍存在。律师取证难，律师事务所的税收缴纳各地不一等等一直是摆在基层律师和律师事务所面前的实际问题，而基层司法机关从中参与协调，将为改善这一局面起到重要作用。

为此，加强对律师事务所的监督和指导，推进律师制度改革，使律师行业充分发挥为社会提供法律服务的作用，是基层司法行政机关贯彻两结合管理体制的目的。具体可从如下几方面着手：

一、定期召开所在区域全体律师会议。学习有关律师事务所管理的法律、法规、文件精神，积极参与司法体制改革，引导律师积极参与各项司法体制改革措施的组织实施工作，及时研究司法体制改革中遇到的新情况和新问题，为司法制度的完善积极建言献策。密切关注并积极参与各项立法起草和法律修订工作，结合律师业务实践向立法机构提出建设性意见，推动立法进程和法律制度的完善。充分发挥律师和政府法律顾问的作用，创造条件使律师参与当地政府管理和决策过程，把律师的执业活动同政府的社会管理工作结合起来，为政府提供优质高效的法律服务，提高政府管理行为的法律水准，促进政府依法行政。

二、明确现行“两结合”律师管理体制。“两结合”是由省级以上司法行政部门行使登记管理权，并由各级司法行政部门、各级律师协会共同行使业务管理权，虽然存在许多的弊端和问题，但“两结合”不应理解为是简单的分权或权力的转移。在两结合体制中，行政机关和行业协会不是对等或伙伴关系，而是监督与被监督、指导与被指导的关系。行政机关的监督指导职能是法律所赋予的。不能单纯片面地强调沟通协调，使监督和指导关系变得模糊不清。在基层，可以划分职能的基础上，对监督指导的内容、方式和程序做出明确的可操作性的规定，如建立律师事务所定期向司法行政机关报告工作制度、重大事项和决策事前请示制度、行业规范制定审查备案制度等。

三、整顿法律服务市场，净化律师社会服务环境。基层司法行政机关在本辖区范围给律师创造一个宽松的法治环境，打击不正当竞争行为，规范律师事务所管理。在年度工作中不定期审查律师、律师事务所主体资格情况、查合伙人协议执行情况、查规章制度落实情况、查职业道德和执业纪律情况，清理整顿法律服务市场为主要内容。对那些与年检登记不符的办公场所，乱设分支机构、业务部、接待室、办事处的律师事务所予以取缔、摘牌；对那些主体资格不够，财务管理不规范，收支手续不健全，经营管理不善，规章制度不落实，不遵守职业道德，违反执业纪律的律师事务所限期整改，以此推动律师事务所的规范化建设。另外，发动律师对广大人民群众和司法、执法机关进行法制宣传教育，特别是加强对广大人民群众的法制教育和法律辅导及法治培训，提高广大人民群众的法制观念和依法办事能力。使广大人民群众切身体会到法律维护就在身边。去年，安吉县两家律师事务所发起的“律师走进百姓”“律师走进企业”等活动，通过律师深入乡镇，义务提供咨询，取得了较好的社会效果。[page]

三、积极创造条件，为本辖区律师事务所之间和本辖区律师事务所与外地律师事务所的横向交流提供便利。本地律师虽然业务大多在当地，但律师事务所之间涉及的事项以及对与外地律师事务所业务沟通仍然欠缺，基层司法行政机关通过横向联系，为双方交流牵线搭桥。

四、及时与相关部门协调，改善律师执业环境。基层司法行政机关在不定期监督律师事务所工作同时，对律师在执业过程中遇到的取证难、会见难等等实际问题，主动与相关部门协调，对行政机关以内部文件形式限制律师取证权利的行为，及时与其本地主管部门沟通，并支持律师以诉讼或者复议形式解决。

五、从有利于规范和发展的角度对待投诉。对律师以及律师事务所在执业过程中的难免有当事人不满意，虽然律师协会对此已有处理方式，但对反映到基层司法机关的投诉，在了解事情的原委后，对确实存在律师违反执业纪律等行为的，及时通报至律师协会，对于当事人与律师的误解和偏见，做好解释和说服工作。

五、设立基层律师协会。目前的律师协会的设立均在市级以上，在行使管理职能时，必然要和区县等基层司法行政机关发生这样那样的联系。两者之间的关系，如果处理不好，会形成矛盾，直接影响到两结合效能的发挥。为此，现阶段既要积极推进律师制度改革，又应尊重和遵循两级行政管理的现状和规律，在基层可以考虑设立律师协会的基层组织，使“两结合”可以落实到基层。

当前，律师业发展的空间十分广阔，任务也十分艰巨，基层司法机关努力把律师管理工作推向深入，不断开创律师工作的新局面，为构建社会主义和谐社会做出新的更大的贡献。